ja_mageia

Pasica
Domov Pravo Zakonodaja - pripombe ... Alibi zakonodaja - pripombe na predlog zakona o umešč. infrastrukture v prostor
Alibi zakonodaja - pripombe na predlog zakona o umešč. infrastrukture v prostor Print

Pripombe pripravil: , g. doc. Mag. Dr. Borut Holcman


Alibi zakonodaja ali

Predlog Zakona o umeščanju prometne, energetske in vodne infrastrukture v prostor – predlog za obravnavo (v nadaljevanju: predlog Zakona)[1]

 

Je v vprašanju, ali bi manj zakonov omogočilo več prava in s tem več svobode, pravičnosti in pravne varnosti, kaj resnice? Norme, tako so ugotavljali razpravljavci na forumu, ki ga je organiziralo Nemško zvezno pravosodno ministrstvo 1987. leta, z naslovom Več prava ob manj zakonih[2], zaradi svoje količine izgubljajo svoj vpliv in velikokrat zgrešijo svoj namen. Posebej so izpostavili problem, da zakoni, ki bi naj demonstrirali le določeno aktivnost, ne pa reševali problemov, ne bi smeli priti do parlamentarne procedure. Tako imenovana alibi zakonodaja ne rešuje problemov temveč prinaša samo neprijetnosti, zmanjšujejo avtoriteto prava in s tem pravne kulture, za katero si vsi prizadevamo.

 

Alibi zakonodaja, kaj je to?

 

Alibi opiše Slovar Slovenskega knjižnega jezika kot opravičilo, izgovor. In kako je s tem v zakonodaji? Pomagajmo si z ugotovitvijo avtorja uvodnika k Nomotehničnim smernicam Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, ki ugotavlja, da je velikokrat razlog za nastanek novega predpisa nesposobnost izvajanja obstoječega predpisa.[3] Posledica te nesposobnosti je samo nov zakon ali pravna norma, ki nesposobnežem omogoča uporabiti formalno legalno državno avtoriteto. Kdo izvaja formalno legalno avtoriteto – uradniki –torej je v takem primeru takšna oblika zakonodaje lahko samo alibi za nesposobne uradnike. Je to na tako pomembnem področju, kakor je državna uprava in z njo vezana državna avtoriteta dopustno?

 

In kaj ima s tem opraviti naš primer?

 

Postavlja se vprašanje: je predlog Zakona primer alibi zakona? Da bi si lahko odgovorili na zastavljeno vprašanje, je potrebno preveriti skladnost z domačim, t. j. ustavnim in pravnim redom Republike Slovenije in širšim, t. j. ustavnim in pravnim redom Evropske Unije na katero je država Republika Slovenija prenesla del svojih pristojnosti.

Za izhodišča presoje domačega pravnega reda, smo uporabili tiste člene Ustave Republike Slovenije, ki govorijo o varovanju okolja in varovanju lastnine (72., 33., 67. in 69. člen; na ti dve področji predlog Zakona najbolj posega) in pravni red, ki velja in ga nihče v tej državi ni derogiral in se nanaša na varovanje okolja, umeščanje v okolje in prostor in energetiko. Pri presojanju skladnosti z Evropskim pravnim redom smo izbrali samo Lizbonsko pogodbo, kot krovni predpis in lex specialis, ki ga je Republika Slovenija ratificirala in prostovoljno sprejela v svoj pravni red, to je Aarhuška konvencija[4] in iz nje izhajajočo Uredbo (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (predlog Zakona namreč nikjer ne omenja udeležbe javnosti). Neskladnost ali neupoštevanje pravnega reda EU pa ima zaradi učinkovanja v praksi predvideno načelo nadrejenosti oziroma primarnosti prava EU, kakor je le to definirano v Lizbonski pogodbi in ostalih normah prava EU.[5]

 

Splošne ugotovitve

 

Na začetku je potrebno ugotoviti, da predlagatelji s predlogom Zakona posegajo v okolje in prostor in v lastninskopravna razmerja. Ta področja zadovoljivo rešuje tako domači kakor tudi širši evropski pravni red. Za poseganje v okolje in prostor velja, da je to področje s posebnim statusom, ki ga Ustava RS definira v 72. členu, dopolnjuje pa z definiranjem lastninskopravnih odnosov v 33., 67. in 69. členu. Država je dolžna pripraviti takšno gospodarsko politiko, ki bo omogočala zdravo okolje, lastniki nepremičnin so se dolžni ekološko obnašati.

Pravni red EU v primeru varovanja okolja izključno predvideva princip participativne demokracije. Le-ta je zgrajena na treh osnovnih načelih: informiranju, soodločanju in pravnem varstvu. Izhodišče predstavlja informiranje, ki bi naj teklo skladno s standardi komunikacijske racionalnosti in za katerega veljajo osnovna načela: pravilnosti, resničnosti in iskrenosti, se pravi, da delujejo skladno s pravnimi normami, da je njihovo delovanje usklajeno z dosegljivim znanjem in da so akterji prepričani v pravilnost in upravičenost svojega delovanja, torej delujejo etično[6]. Participativnost vključuje tudi soodločanje, tu je potrebno upoštevati načelo sorazmernosti izkazano v javnem interesu, ki je tako na strani investitorja, ki posega v prostor, kakor tudi na strani prebivalcev okolja v katero se določena infrastruktura umešča. Pravno varstvo obsega vsa tista ravnanja, ki ščitijo šibkejši člen in ta je nedvoumno tisti, v katerega prostor se posega. Z ratifikacijo Aarhuške konvencije leta 2004[7], je država RS sprejela, da bo okoljska problematika imela poseben status in se zavezala, da bo upoštevala pravni red EU pri reševanju teh vprašanja, saj je konvencija prvi pravno obvezujoč mednarodni dokument.

 

V kakšnem odnosu je do teh trditev predlog Zakona?

 

Besedilo predloga Zakona zavestno izključuje slovenski pravni red, kakor je zastavljen v Ustavi in z njo predvideni zakonodaji ter tudi pravni red EU, ki v okoljski problematiki izrecno predvideva plat informiranja in soodločanja. V ospredje prihaja "instrumentalno usmerjena odločevalska procedura", ki je bila že do sedaj (posledice so številne civilne iniciative) in bo vedno bolj razlog za odpor posameznikov kakor tudi skupin, ki se nočejo podrediti nedemokratični in pokroviteljski proceduri države[8].

Z vidika nomotehničnih pravil priprave predlogov normativnih aktov[9], bi od pripravljavcev predloga Zakona, pričakovali ustrezno oceno stanja, pričakovane posledice (tudi finančne) predlaganih sprememb, proučitev alternativnih možnosti, ki so pogosto zgolj v boljšem izvajanju obstoječega predpisa (obstoječih predpisov). S tem bi se zagotovo lahko izognili premalo pretehtanim, v predpisu slabo izpeljanim rešitvam, ki imajo skoraj vedno za posledico težave, ki niso v interesu nikogar, tako pa so predlagatelji v gradivu vedno znova ponavljali frazo – "nima učinka".[10]

Predlog Zakona daje že na prvi pogled vtis, da predlagatelji želijo uporabiti formalno legalno državno avtoriteto, s tem pa močno ogrožajo demokratičnost in učinkovitost javnega družbenega delovanja. Nedvoumno izključuje legitimnost skupin in posameznikov, ki zahtevajo dostop do vsebinske presoje projektov, ki neposredno ali posredno vplivajo na kakovost njihovega življenjskega okolja. Politični postopki, ki tega ne omogočajo, ne izgubljajo samo demokratičnosti, ampak tudi učinkovitost.

 

Zaključimo lahko, da predlagatelji Zakona tako zavestno izključujejo pravni red RS in EU. Kar zagotovo ne bo brez posledic.

 

Pravni red RS

 

A. Ustava RS

1. Pravica do zdravega okolja

Predloga Zakona posega v z Ustavo zagotovljene pravice do zdravega okolja in pravice do nedotakljivosti lastnine ter zavezuje državo, da za tiste, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, pripravi takšne pogoje, da bodo svojo dejavnost lahko opravljali v javno korist. V 72. členu je z ustavo zagotovljena splošna pravica do zdravega življenjskega okolja, ki zagotavlja varstvo te pravice in se nanaša na tisti del narave, kamor seže ali bi lahko segel vpliv človekovega delovanja. Drugi del člena zavezuje državo k oblikovanju takšnih pogojev in načinov za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti, ki ne bodo negativno vplivali na okolje. Ta del vključuje še 1. odstavek 67. in 2. odstavek 74. člena Ustave, kjer se v zvezi s pridobivanjem premoženja računa tudi na ekološko funkcijo lastnine in prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo, pri čemer je zdravo okolje tudi javna korist.

 

2. Nedotakljivost zasebne lastnine

Pravica do zasebne lastnine je ena izmed pravic človeka do svobode. Razlastitev predstavlja najtežji poseg v lastnino in zato je dopustna le pod posebnimi pogoji. Slovenski ustavni red varstvo lastnine določa v 33., 67. in 69. členu Ustave RS. S temi členi so zavarovane pravice do lastnine, vsebina lastnine in pogoji v katerih je dopusten poseg v lastnino. Ustava zagotavlja in varuje lastnino, saj je varstvo "pogoj za obstoj demokratičnega političnega sistema, ker omogoča, da se družbena moč, ki izvira iz materialnih dobrin, razprši med člane družbene skupnosti"[11]. 33. člen Ustave Republike Slovenije zagotavlja predvsem zaupanje v pridobljene pravice, ki izhajajo iz lastnine s tem pa zajema "vse tiste pravne položaje, s katerimi se uresničuje varovanje svobode na premoženjskem področju".[12]

Razlastitev je lahko, po mnenju Gregorja Viranta, ki navaja mnenje ustavnega sodnika Šturma, "ultima ratio". Saj zakonodajalec pri posegih v lastninska razmerja nima prostih rok prav zaradi ustavne določbe. Po mnenju sodnika Šturma "je potrebno pojem javna korist razumeti mnogo bolj restriktivno kot nekdanji pojem splošni interes" in da mora akt o ugotovitvi javne koristi "ob tehtanju lastninske pravice in javne koristi izkazovati ne samo to, da ni na razpolago drugačnega sredstva ali milejšega ukrepa in da je zato nujno potreben, ampak mora izkazati tudi sorazmernost med predlagano razlastitvijo in njenimi učinki na podlagi primerjalne bilance materialnih in nematerialnih stroškov in koristi."[13]

Virant ugotavlja še naprej: "Pojem javna korist ni identičen s pojmom splošni (ali javni) interes; slednji pojem vsebuje zgolj interesno komponento – če bi javno korist pojmovali tako, bi bil za razlastitev dovolj npr. v prostorskem planu ali izvedbenem aktu izražen interes držav ali lokalne skupnosti. Pojem javna korist pa zožuje interesni manevrski prostor in zahteva tehtanje teže javnega interesa na eni strani in teže zasebnega interesa (ohraniti lastnino nedotaknjeno) na drugi strani. Ustavnemu pojmu javna korist je imanentno načelo sorazmernosti. Javna korist kot predpostavka dopustnosti razlastitve ima tri elemente:

a) Obstajati mora realna javna potreba, ki jo je mogoče določno in konkretno opredeliti.

b) Razlastitev mora biti primerno sredstvo za uresničitev te potrebe in hkrati tudi neizogibno sredstvo (ultimum remedium). Razlastitev je nedopustna, če je mogoče javno potrebo uresničiti na drug način (npr. u gradnjo na zemljiščih v lasti javnopravne skupnosti, z urejanjem načina uživanja lastnine, z odkupom nepremičnine itd.) Med več posegi v lastninsko pravico, s katerimi se lahko doseže namen (zadovolji javna potreba), je treba izbirati tistega, ki je za lastnika najblažji.

c) Javna korist (zadovoljitev javne potrebe) mora biti sorazmerna s težo posega v lastninsko pravico, ki ga povzroči razlastitev. Teža tega posega je odvisna od prizadetosti lastnika oziroma od pomena, ki ga ima odvzeta nepremičnina ali pravica za njegov socialni položaj in gospodarsko dejavnost. Teža posega je večja, če gre za odvzem stanovanjske hiše, v kateri oseba živi, obrtne delavnice ali kmetijskega zemljišča, s katerim se preživlja, bistveno manjša pa, če gre denimo za neobdelano kmetijsko zemljišče, gozd, s katerim lastnik ne gospodari ipd."[14]

 

B. Zakonodaja v RS

V Ustavi Republike Slovenije je vedno znova uporabljen instrument: zakon določa pogoje in načine, ureja zakon, v nasprotju z zakonom ipd. Za okoljsko politiko in poseganje v okolje slovenski pravni prostor pozna kar nekaj zakonodaje in človek se vpraša, zakaj je potreben še en zakon?

a) Zakon o varstvu okolja (ZVO-1-UPB1) 

Za varovanje okolja, ki sodi med ustavne pravice, je z Ustavo predviden Zakon o varstvu okolja (ZVO-1-UPB1), s katerim je bila predvidena ureditev vsebin in obseg pravic do zdravega življenjskega okolja, pogojev za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti, pogojev in obseg aktivnosti za poravnavo škode, ki jo je določena oseba povzročila v življenjskem okolju. Cilji Zakona o varstvu narave bi morali biti v trajnem ohranjanju in obnavljanju ter zmanjševanju vplivov, ki bi bili doseženi tudi z razvojem in uporabo takšnih tehnologij, ki bodo zmanjševale ali celo odpravljale obremenjevanje okolja. Pri tem je potrebno izpostaviti načelo sodelovanja kot tisto načelo, ki zagotavlja predhodno sodelovanje vseh prizadetih in zainteresiranih subjektov. Država je dolžna zagotavljati sodelovanje in solidarnost pri reševanju globalnih in lokalnih vprašanj varstva okolja.[15]

b) Energetski zakon (EZ-UPB2)

Energetski zakon (uradno prečiščeno besedilo) (EZ-UPB2) št. 320-01/98-7/12, Ljubljana, dne 9. marca 2007, EPA 1139-IV določa načela energetske politike, pravila za delovanje trga z energijo, načine in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb na področju energetike, načela zanesljive oskrbe in učinkovite rabe energije ter pogoje za obratovanje energetskih postrojenj, pogoje za opravljanje energetske dejavnosti, ureja izdajanje licenc in energetskih dovoljenj ter organe, ki opravljajo upravne naloge po tem zakonu. Najbolj seveda izstopajo pojmi varnost, trajnostni razvoj in varovanje okolja, ekološka sprejemljivost pri pridobivanju, proizvodnji, transportu in porabi vseh vrst energije, ki predpostavljajo upoštevanje okoljskih in tehnoloških kriterijev pri razvoju javne infrastrukture in infrastrukture državnega pomena. Pri tem je potrebno upoštevati načelo preventive, saj "morajo biti pravila ravnanja, mejne vrednosti in drugi norme zasnovane, vsak poseg v okolje pa projektiran in izveden tako, da povzroči čim manjšo spremembo okolja in čim manjše tveganje za okolje ter tak, da se v največji možni meri zmanjša poraba prostora, snovi in energije pri gradnji, proizvodnji, prometu in porabi in s tem prepreči in omeji obremenitev okolja že pri izvoru nastanka. Za dosego tega je potrebno praviloma vedno in ne glede na stroške uporabiti najboljše in v praksi preizkušene tehnologije, naprave in proizvodne postopke, ki v čim večji meri omogočajo reciklažo in regeneracij."[16]

c) Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1)

Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1), ureja prostorsko načrtovanje in uveljavljanje prostorskih ukrepov za izvajanje načrtovanih prostorskih ureditev, zagotavljanje opremljanja zemljišč za gradnjo ter vodenje sistema zbirk prostorskih podatkov, določa pogoje za opravljanje dejavnosti prostorskega načrtovanja in prekrške v zvezi z urejanjem prostora in opravljanjem dejavnosti prostorskega načrtovanja. Poseganje v prostor je stvar človekove dejavnosti, ki mora biti vzdržna in naravnana na varovanje okolja, ohranjanje narave in drugih kakovosti naravnega in bivalnega okolja za sedanje ter brez ogrožanja prihodnjih generacij. Tudi v tem primeru je mogoče izpostaviti načelo sorazmernosti, ki je eno izmed načel pravne države, saj predpostavlja, da je "poseg v ustavno pravico ali svoboščino utemeljen z zasledovanjem neke druge ustavne vrednote, da mora biti za dosego tega cilja primeren in neizogibno potreben ter da s posegom pridobljena korist "odtehta" težo posega."[17]

 

Omenjeni Zakoni, če se omejimo samo na njih, predvidevajo možnost razlastitve oziroma prenosa lastništva, Zakon o varstvu okolja v 100. členu, kadar gre za monitoring, Energetski Zakon v VII. poglavju obravnava Infrastrukturo, predvsem v 59. členu Zakona, poseganje v ustavno pravico do lastnine ureja Zakon o urejanju prostora v tretjem razdelku, kjer govori o razlastitvi in omejitvi lastninske pravice od 92. do 114. člena Zakona. Zadnji izmed omenjenih predvideva postopke skladne s pravnim redom (Zakon o upravnem postopku) Republike Slovenije, ki zagotavlja pravno varstvo udeležencem postopka (prim. 7. člen ZUP-UPB2).

Nobeden od njih pa ne obide načela sorazmernosti oziroma vedno znova to načelo neposredno ali posredno vključuje v vse postopke, še posebej, kadar gre za varovanje okolja.

 

Pravni red EU

 

A. Pogodba o delovanju Evropske Unije

1. decembra 2009 je stopila v veljavo Pogodba o Evropski Uniji in Pogodba o delovanju Evropske Unije. V XX naslovu Pogodba o delovanju Evropske Unije urejuje okoljsko politiko Unije, ki je predvsem v ohranjanju, varstvu in izboljšanju kakovosti okolja, varovanju človekovega zdravja, skrbni in preudarni rabi naravnih virov ter spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih ali globalnih okoljskih problemov, zlasti v boju proti podnebnim spremembam. V njeni pristojnosti je tudi ukrepanje v primerih kadar gre za prostorsko načrtovanje, ki je lahko v državah članicah podvrženo strožjemu režimu vendar združljivo s Pogodbama. Z drugimi besedami pomeni to nič drugega kakor pravno varstvo.

Dolžnost nacionalnega pravnega reda je, "da se v primeru nasprotovanja mora umakniti evropskemu. Pravilo je neizprosno in s stališča prava EU velja za katerokoli pravilo nacionalnega prava, čeprav v državah članicah občasno odrečejo tak učinek v razmerju do ustave, ni pa več sporen v razmerju do določb nižje ravni"[18].

 

B. Aarhuška konvencija iz leta 1998 in Uredba (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti 

Konvencija, prvi mednarodno zavezujoč pravni akt, ki zagotavlja dostop do informacij, soodločanje in pravno varstvo v okoljski problematiki, je Republika Slovenije ratificirala z Zakonom leta 2004[19], hkrati s tem je zavezujoča Uredba o izvajanju konvencije. Uredba je skladna s Pogodbo o delovanju Evropske Unije, saj se sklicuje na prvi odstavek 175. člena (v prečiščeni različici je to prvi odstavek 192. člena), ki predvideva ukrepe za doseganje ciljev okoljske politike Unije. Cilj okoljske politike je doseči visoko raven varstva, ki temeljijo na načelih previdnosti in preventive in da je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru.

Konvencija in uredba govorita o treh stebrih varovanja okolja. Pri tem postavlja zahtevo po rokih, dostopnosti in določa kdo je upravičenec v postopkih. Pravno varstvo oziroma dostop do pravnega varstva ima vsaka oseba, ki ima zadosten interes in ki trdi da je bila njegova pravica kršena, prav tako pa imajo do pravnega varstva dostop vse nevladne organizacije.

Pri uveljavljanju pravnega reda EU v tem primeru je mogoče uporabiti dve izhodišči, ki ju navaja Acceto in sicer:

"1) če so države članice prostovoljno ali na podlagi vzajemnosti sprejele skupne zaveze, kasneje ne smejo enostransko omejiti njihove veljavnosti (zadeva 6/64 Costa proti E.N.E.L.);

2. neskladnost kasneje sprejetega državnega predpisa z normo prava EU nima učinka, da bi ga morali šteti za neobstoječega, ampak ima državno sodišče dolžnost, da takega državnega predpisa ne uporabi (združene zadeve C-10 do 22/97 IN.CO.GE.'90);" če navedemo samo dve izmed njegovih navedb.[20]

C. Postopki ugotavljanja kršitev pravnega reda Evropske Unije

Postopek lahko sproži tudi fizična oseba, kadar meni, da država krši pravni red Evropske komisije. Postopek ugotavljanja tako imenovani infringement procedure, je ena izmed temeljnih nalog Evropske komisije, opredeljene v 211. členu Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti. 226. člen Pogodbe omogoča Komisiji, da ukrepa.

 

Ali je predlog Zakona alibi Zakon?

 

Alibi zakon je tisti zakon, kakor smo že definirali, ki želi nekoga opravičiti in ki predpostavlja, da nekdo ni ali država generalno gledano,

-        ni sposobna izvajati obstoječih predpisov s področja umeščanju prometne, energetske in vodne infrastrukture v prostor in zato želi

-        uporabiti formalno legalno državno avtoriteto in

-        izključiti princip participativne demokracije.

Slovenski pravni prostor ima za obravnavano problematiko, kakor zgoraj navedeno, veliko možnosti (pravnih norm). Za preverbo ali zgornje trditve držijo, uporabimo besedilo Predloga Zakona in ga primerjajmo z zgoraj izbranimi in na kratko predstavljenimi normami pravnega reda RS in EU.

 

Predlog Zakona ni predvidel razlage pojmov, ki bi jih bilo ob tako pomembni problematiki potrebno navesti na začetku predloga. Pričakovati bi bilo, da bodo predlagatelji opredelili vsaj nekatere pojme, kakor so to:

a) državni prostorski načrti (določa ureditveno območje, zasnovo projektnih rešitev prometne infrastrukture, zasnovo projektnih rešitev za krajinsko oblikovanje, zasnovo projektnih rešitev energetske, vodovodne in druge komunalne infrastrukture, rešitve in ukrepe za varovanje okolja, ohranjanje narave in kulturne dediščine ter trajnostne rabe naravnih dobrin, etapnost izvedbe, obveznosti investitorjev in izvajalcev, odstopanja ter nadzor nad izvajanjem te uredbe),

b) javni interes (ni opredelitve, lahko bi uporabili Virantovo utemeljitev v katri pravi, da je zanj potrebno "tehtanje teže javnega interesa na eni strani in teže zasebnega interesa (ohraniti lastnino nedotaknjeno) na drugi strani".[21] Ustavnemu pojmu javna korist je imanentno načelo sorazmernosti – zato ni dovolj, da je za poseg v lastninska razmerja izražen interes države v prostorskem planu ali izvedbenem aktu.[22]),

c) urejanje prostora (poseg v prostor, ki temelji na načelih celovitosti, sodelovanja, preventive, odgovornosti povzročitelja obremenitve, plačila za obremenjevanje, obveznega zavarovanja, obveznega subsidiarnega ukrepanja, spodbujanja, javnosti in varstva pravic),

č) idejne študije (dokumenti, v katerih se v variantah obdela prostorske, okoljske in tehnološke vidike predlaganih prostorskih ureditev – v zakonu, vendar ne upošteva, da je pri tem potrebno upoštevati tudi sodelovanje zainteresirane javnosti), pobuda itd.

 

1. člen – predmet zakona – zavestno izključuje Aarhuško konvencijo, Uredbo (ES) št. 1367/2006 in Pogodbo, ki vse predvidevajo sodelovanje pri načrtovanju in vsebinsko presojo projektov, ki neposredno ali posredno vplivajo na kakovost življenjskega okolja vpletenih skupin in posameznikov (v nasprotju z 33., 69. in 72. členom Ustave RS (3. točka prvega člena), prav tako s 4. in 5. členom Aarhuške konvencije, Uredbe in Zakona o varstvu okolja (4. naslov – Obveščanje javnosti o okoljskih podatkih).

Je nepotreben, saj so določila neposredno ali posredno vsebovana v Energetskem zakonu in Zakonu o varstvu okolja.

2. člen (uporaba zakona), 3. člen (načelo usklajevanja javnih interesov) in 4. člen (celovita presoja vplivov in presoja vplivov državnega prostorskega načrta na okolje) – predstavljajo podvajanje materije, ki je zadovoljivo rešena v Zakonu o varstvu okolja v IV. poglavju, ki obravnava posege v okolje in naslovu 1., ki govori o Presoji vplivov na okolje in o okoljevarstvenem soglasju. V tem delu je v 58. členu natančno opredeljeno sodelovanje javnosti, kjer pa prav tako niso vključene določbe Aarhuške konvencije.

2. naslov Prostorsko načrtovanje, 2.1. Udeleženci prostorskega načrtovanja – od 5. do 8. člena predloga – povsem izključuje zainteresirano javnost, ki je predvidena skladno z Aarhuško konvencijo (7. in predvsem 8. člen, ki predvideva udeležbo javnosti pri pripravi pravno obvezujočih normativnih aktov), saj ruši oziroma niti ne vzpostavlja zaupanja med neposredno vpletenimi skupinami in pristojnimi ustanovami. Iz materije, ki ga urejajo členi neposredno izvira princip instrumentalno usmerjene odločevalske procedure državnih institucij, ki bo prej ko slej sprožila odpor posameznikov ali skupin.

Predlog – se črta, saj se podvaja s pravili priprave, ki veljajo za pripravo državnega prostorskega načrta.

Naslov 2.2. Odločanje o pripravi državnega prostorskega načrta – od 9. do 15. člena – povsem v neskladju s 6. členom Aarhuške konvencije, saj ne predvideva udeležbe javnosti pri odločanju o posebnih dejavnostih, saj je povsem izključena. O tem priča tudi namera izkazana v 2. členu, ki razširja 17. točko priloge I k 6. členu Konvencije, na 110 kV.

Predlog – se črta, Zadovoljivo rešeno v Aarhuški konvenciji, Zakonu o varstvu okolja in Zakonu o urejanju prostora.

Členi predloga Zakon od 15. do 30. člena so povsem nepotrebni in pomenijo podvajanje, saj so zadovoljivo rešeni v Zakonu o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt).

Naslov 2.5. Posebni postopki priprave in sprejema državnega prostorskega načrta in členi od 31. do 32. člena so povsem v nasprotju s politiko načrtovanja posegov v okolje, kjer veljajo načela v Zakonu o varstvu okolja in zahtevajo postopke, kakor npr. presoja vplivov na okolje in vključitev zainteresirane javnosti, kjer pa veljajo predpisani roki Uredbe v četrti točki 9. člena in 9. člen v celoti.

Predlog zakon v členih od 33. do 37. člena je nepotreben, saj ga zadovoljivo rešuje Področna zakonodaja tako v zvezi z urejanjem prostora, kakor tudi geodetske uprave.

Naslov 5., ki v celoti posega v Pridobivanje nepremičnin ter pravic na njih je nepotreben in v nasprotju z Ustavo RS, kakor tudi s področno zakonodajo, saj vso materijo določa Zakon o urejanju prostora, sicer pa v členih, ki govorijo o posegih v lastnino ne upošteva načela sorazmernosti in povsem instrumentalizira državno upravo ter posega v socialno razsežnost lastnine (in bojazen je, da razlastitve, ki jih predvideva predlog zakona želi doseči nekaj kar je prepovedano, namreč razlastitev zaradi finančnih oziroma fiskalnih potreb javnopravnih skupnosti, saj razlastitev ne more biti sredstvo za obogatitev fiskusa oziroma ne more biti zgolj finančna transakcija v korist države ali lokalne skupnosti. Skladno z Virantovim mnenjem je država dolžna breme za lasno delovanje porazdeliti na vse davčne zavezance. [23]

Predlog Zakon v naslovih 6., 7. in 8. Ureja problematiko, ki je vezana na izvrševanje predloga Zakona, kjer je v končnih določbah predvideno delovanje za nazaj, čeprav pod posebnimi pogoji, vendar glede na prakso, tako delovanje, še posebej v zadevah varovanja okolja ne morejo biti učinkoviti.

 

Sklepna ugotovitev

 

Uvod in presoja členov ob upoštevanju pravnega reda RS in EU nedvoumno kažejo na to, da je predlog Zakona alibi zakon, ki predvideva le uporabo formalne legalne državne avtoritete in izključuje princip participativne demokracije. Zdi se, kakor da v vsej vehemenci zavez, ki jih je sprejela država in tudi EU, gre le za politične zaveze, ki v praksi kaj malo pomenijo, ali pač?

Pripravljavci predloga Zakona izključujejo z Ustavo RS zagotovljeno pravno varnost na področju varovanja okolja in lastnine, ki je garancija za obstoj demokratičnega političnega sistema, participativnost pri poseganju v okolje in prostor, človekovo pravico do osebne svobode, do premoženjske svobode in vnašajo v okolje socialne probleme povezane z naštetim. Nedoločenost poseganja v ta razmerja, ki bi se morala skladno z razlagalci Ustave RS zelo restriktivno razlagati, omogočajo državi, da interesno komponento dvigne na nivo javnega interesa in s tem omogočijo, da v prostorskem planu ali izvedbenem aktu izražen interes države ali lokalne skupnosti omogoči poseg v vse zgoraj naštete pravice posameznika.

Predlog Zakona ne upošteva Pogodbe, h kateri se je zavezala RS in je v veljavi od 1. decembra 2009, ne upošteva Aarhuške konvencije, ki jo je država ratificirala z Zakon o ratifikaciji konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (MKDIOZ) leta 2004, niti Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije.

Praksa Sodišča EU, kakor jo v svoji kolumni navaja Accetto v našem primeru zgovorno priča o možnih pričakovanjih prizadetih v omenjeni problematiki, saj navaja štiri točke učinkov neizprosnosti prava EU in kar zadeva učinek, učinkuje za katerokoli pravilo nacionalnega prava. Naj jih navedem:

"1) če so države članice prostovoljno in na podlagi vzajemnosti sprejele skupne zaveze, kasneje ne smejo enostransko omejiti njihove veljavnosti (zadeva 6/64 Costa proti E.N.E.L.);

2) neskladnost kasneje sprejetega državnega predpisa z normo prava EU nima učinka, da bi ga morali šteti za neobstoječega, ampak ima državno sodišče dolžnost, da takega državnega predpisa ne uporabi (združene zadeve C-10 do 22/97 IN.CO.GE.'90);

3) učinek neposredno uporabljivih določb prava EU v razmerju do prava države članice ni zgolj prepoved uporabe katerekoli neskladne določbe obstoječe nacionalne zakonodaje, ampak tudi preprečitev veljavnega nastanka novih nacionalnih predpisov, če ti ne bi bili skladni z evropskimi predpisi (zadeva 35/76 Simmenthal);

4) čeprav pravosodni sistem države članice priznava načeli nadrejenosti in neposrednega učinka prava EU, to države članice ne odvezuje obveznosti, da v svojem domačem pravu odpravijo določbe, ki niso v skladu z evropskim pravom, saj njihov obstoj nasprotuje načelu pravne varnosti (zadeva 104/86 Komisija proti Italiji)."[24]

Javnosti, skupinam in posameznikom tako ne preostane drugega, kakor da uporabijo vsa razpoložljiva in legitimna pravna sredstva in procesirajo proti državi, ki ne upošteva lastnega pravnega reda in pravnega reda EU, zatp obstaja možnost infringement procedure.

Zaključimo z Radbruchom, ki pravi: "… pravo je, kar koristi ljudstvu. To pa lahko pomeni: samovoljo, kršitev pogodbe, nezakonitost – se pravi: kar se zdi nosilcu državne oblasti, da je splošno koristno – sleherna despotova domislica in sleherno despotovo počutje, kazen brez zakona in sodbe, ubijanje brez zakona, je pravo. To lahko pomeni: koristoljubje vladajočih je splošna korist. In tako je izenačevanje prava in domnevnega ali namišljenega narodovega blagra spremenilo pravno državo v državo brezpravja.

Ne, ne smemo reči: vse, kar koristi ljudstvu, je pravo, temveč je treba reči ravno narobe: samo to, kar je pravo, koristi ljudstvu."[25]



[1] Številka: 0071-8/2010, Ljubljana, dne 15.01.2010, EVA: 2010-2511-0016. Predlog Zakona o umeščanju prometne, energetske in vodne infrastrukture v prostor – predlog za obravnavo.

[2] Mehr Recht durch weniger Gesetze?, izd. Dieter Strempel, Köln 1987, str. 10 sl.

[3] Prim. Janez Pogorelec, Drugi, dopolnjeni izdaji Nomotehničnih smernic na pot, v: Nomotehnične smernice, Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, Ljubljana 2008, str. 5-7.

[4] Zavezo k principu varovanja okolja in prostovoljen prenos pristojnosti na pravni red EU je država RS sprejela z Zakonom o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, Uradni list RS, št. 62/2004 z dne 7. 6. 2004).

[5] Prim. Matej Accetto, Slovenska nadrejenost v pravu EU (2): Sodstvo kot neprebojni jopič slovenske zakonodaje?, v: IUS kolumna, 18.01.2010, http://www.iusinfo.si/DnevneVsebine/Kolumna.aspx?Id=51159.

[6] Prim. Drago Kos, Interaktivno komuniciranje in soodločanje, v: Strokovna priporočila za implementacijo Aarhuške konvencije, Ljubljana 2002, str. 21 sl.

[7] Zakon o ratifikaciji konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (MKDIOZ), Uradni list RS, št. 62/2004 z dne 7. 6. 2004.

[8] Prim. Drago Kos, Interaktivno komuniciranje in soodločanje, v: Strokovna priporočila za implementacijo Aarhuške konvencije, Ljubljana 2002, str. 22.

[9] Prim. Janez Podgorelec, Drugi, dopolnjeni izdaji Nomotehničnih smernic na pot, v: Nomotehnične smernice, Služba vlade RS za zakonodajo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja 2008, Ljubljana 2008, str. 5 sl.

[10] V zvezi z Nomotehnično problematiko bi bilo potrebno pripomniti, da problem še zdaleč ni samo slovenski in samo od danes. Na to temo obstaja v pravni literaturi cela vrsta monografij in smernic, ki so jih pripravili organi oblasti, zavedajoč se pomena problematike. Naj navedemo samo nekaj literature s tega področja. Peter Noll, Gesetzgebungslehre, Hamburg 1973. Günther Winkler, Bernd Schilcher, Gesetzgebung, Forschungen aus Staat und Recht 50, Springer Verlag, Wien-New York 1981. Mehr Recht durch weniger Gesetze? Beiträge eines Forums des Bundesministers der Justiz zur Problematik der Verrechtlichung, izd. Dieter Strempel, Bonn 1987. Sigrid Emmenegger, Gesetzgebungskunst, Grundlagen der Rechtswissenschaft, Gute Gesetzgebung als Gegenstand einer legislativen Methodenbewegung in der Rechtswissenschaft um 1900 – Zur Geschichte der Gesetzgebungslehre, Tübingen 2006. Nomotehnične smernice, Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, 2. spremenjena in dopolnjena izdaja, Ljubljana 2008.

[11] Tatjana Steinman, 33. člen (pravica do lastnine in dedovanja), v: Komentar Ustave Republike Slovenije, ur. Lovro Šturm, Ljubljana 2002, str. 342.

[12] ista, n. d., str. 342.

[13] Gregor Virant, 69. člen (razlastitev), v: Komentar Ustave Republike Slovenije, ur. Lovro Šturm, Ljubljana 2002, str. 667-668, navaja Ločeno mnenje ustavnega sodnika Lovra Šturma k Odločbi US, V, 118, U-I-98/95, Ur. l. RS 44/96.

[14] isti, n. d., str. 668.

[15] Prim. Zakon o ratifikaciji konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (MKDIOZ), Uradni list RS, št. 62/2004 z dne 7. 6. 2004 in Uredbo (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti in določb Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in

zlasti člena 192(1) Pogodbe.

[16] Janez Čebulj, 72. člen (zdravo življenjsko okolje), v: Komentar Ustave Republike Slovenije, ur. Lovro Šturm, Ljubljana 2002, str. 702.

[17] Mateja Končina Peternel, 67. člen (lastnina), v: Komentar Ustave Republike Slovenije, ur. Lovro Šturm, Ljubljana 2002, str. 640.

[18] Matej Accetto, Slovenska nadrejenost v pravu EU (2): Sodstvo kot neprebojni jopič slovenske zakonodaje?, v: IUS kolumna, 18.01.2010, http://www.iusinfo.si/DnevneVsebine/Kolumna.aspx?Id=51159.

[19] Uradni list RS, št. 62/2004 z dne 7. 6. 2004.

[20] Matej Accetto, Slovenska nadrejenost v pravu EU (2): Sodstvo kot neprebojni jopič slovenske zakonodaje?, v: IUS kolumna, 18.01.2010, http://www.iusinfo.si/DnevneVsebine/Kolumna.aspx?Id=51159.

[21] Gregor Virant, 69. člen (razlastitev), v: Komentar Ustave Republike Slovenije, ur. Lovro Šturm, Ljubljana 2002, str. 668.

[22] prim. isti, n. d. str. 668.

[23] prim. Gregor Virant, n. d., str. 673.

[24] Matej Accetto, Slovenska nadrejenost v pravu EU (2): Sodstvo kot neprebojni jopič slovenske zakonodaje?, v: IUS kolumna, 18.01.2010, http://www.iusinfo.si/DnevneVsebine/Kolumna.aspx?Id=51159.

[25] Gustav Radbruch, Pet minut filozofije prava, druga minuta, v: Pravnik, prevod Marijan Pavčnik, Ljubljana, let. 43 (1988), str. 667.

 
Pasica

Anketa

Ste seznanjeni / se strinjate z našo peticijo?
 

EDKD - Facebook